Il viaggio del buono scuola, episodio #3

Olanda docet, ma a un prezzo

Dopo aver visto la storia del Cile e della Svezia - esempi dai quali trarre importanti insegnamenti su cosa sia importante NON fare - arriviamo finalmente a un esempio virtuoso: voliamo in Olanda e capiamo come questo paese sia riuscito a creare un sistema educativo basato sul buono scuola che ancora oggi funziona. A un prezzo salato, però, che oggi sta pagando e dal quale fatica a svincolarsi.

Il problema delle scuole laiche

C’era una volta… il 1795. I francesi occupano l’Olanda e impongono il principio della separazione tra Stato e Chiesa. L’istruzione diventa di competenza statale e non più sotto il controllo, fino ad allora prevalente, della Chiesa Riformata Olandese.

Ai religiosi, sia protestanti sia cattolici, questo non piace. Si apre uno scenario conflittuale, di stampo ideologico, che avrebbe spalancato le porte al voucher scuola: da un lato, un sistema pubblico monopolistico e religiosamente "neutro" promosso dallo Stato; dall'altro, il desiderio di gruppi confessionali di avere scuole religiose finanziate con fondi pubblici.

C'è un punto, molto interessante. I religiosi avevano un’argomentazione molto chiara: i genitori che sceglievano scuole religiose private si trovavano a pagare due volte. La prima volta attraverso le tasse, che finanziavano le scuole pubbliche che i loro figli non frequentavano, e la seconda volta attraverso le rette per le proprie scuole.

(Se non sbaglio, non è proprio così che funziona ancora oggi in Italia?)

Mattheus Ignatius van Bree, Arrival of Napoleon at Amsterdam. 1812.

La rivoluzione di Kuyper

Anno 1848. Punto di svolta. Si redige la Costituzione e viene sancita la "libertà di istruzione": a chiunque è permesso di fondare una scuola, a condizione che gli/le insegnanti soddisfino determinati standard di qualità. Una libertà, tuttavia, puramente formale: non includeva il diritto più importante, il finanziamento pubblico. Le scuole confessionali, quindi, erano libere di esistere, ma “senza oneri per lo Stato”.

Negli anni successivi vengono emanate altre leggi che non fanno altro che aumentare la qualità dell’istruzione e di conseguenza i costi operativi delle scuole. Protestanti e cattolici insorgono, ma il Re di allora, Guglielmo III, li ignora. C’è malcontento, c’è tanta rabbia.

Abraham Kuyper nel 1878 fonda il Partito Antirivoluzionario. Riprende la visione calvinista secondo cui la società è composta da sfere distinte e sovrane (lo Stato, la Chiesa, la famiglia, l'economia...), ognuna con la propria autorità derivata da Dio: lo Stato non aveva il diritto di invadere la sfera della famiglia imponendo la propria visione del mondo attraverso un sistema scolastico monopolistico.

La sua battaglia era sia politica sia teologica e ideologica: era radicata in una lotta per la libertà religiosa e per la conservazione culturale contro uno Stato liberale percepito come laicizzante. Il finanziamento paritario era il mezzo per raggiungere la libertà di coscienza, per permettere che le scuole religiose avessero pari diritti. Non era il fine ultimo.

Abram Kuyper

Il capolavoro di "ingegneria politica" del 1917

Avviene un’operazione, nel 1917, che viene definita un capolavoro di ingegneria politica.

I partiti confessionali chiedevano la parità di finanziamento per le loro scuole.

I partiti liberali e socialisti spingevano per l'introduzione del suffragio universale maschile.

La soluzione? Accontentiamo entrambe le parti.

Venne introdotto il suffragio universale maschile e venne modificata la Costituzione: da quel momento le scuole religiose avrebbero ricevuto finanziamenti pubblici su un piano di parità con le scuole pubbliche.

Perché fu un “capolavoro”? L’analisi è semplice. La società olandese, al tempo, era profondamente divisa. Invece di perseguire la logica "chi vince prende tutto", che avrebbe rischiato di destabilizzare il paese, le élite politiche scelsero una soluzione di accomodamento reciproco. Collegando le due questioni, crearono un win-win in cui ogni blocco sociale otteneva la sua priorità politica più sentita, garantendo così la stabilità attraverso la mutua soddisfazione. Nasce così il buono scuola come risultato di una sana e vincente strategia di gestione del conflitto.

Il nuovo Articolo 23 della Costituzione olandese (che, come vedremo più avanti, causerà anche un effetto boomerang) sancisce, ancora oggi, per ogni cittadino e cittadina olandese, le seguenti libertà scolastiche:

Di fondazione: ogni persona ha il diritto di fondare una scuola basata su principi religiosi, ideologici o pedagogici;
Di libertà di organizzazione didattica: viene data ampia autonomia nella definizione di curricula e dei metodi di insegnamento
Di convinzione: viene dato il diritto a una scuola di definire e vivere secondo i propri principi fondanti, che ne costituiscono l'identità

Infine, l’elemento più importante: il governo ha il dovere di fornire un finanziamento pubblico paritario sia alle scuole pubbliche che a quelle private che soddisfano i requisiti di qualità stabiliti.

Le scuole religiose, in pochissimo tempo, si espansero arrivando a superare in numero le scuole pubbliche.

Il voucher scuola entra nel sistema educativo olandese senza mai più uscirne.

Effetto "pillarizzazione"

La società olandese, al tempo, era organizzata in quattro "pilastri" principali: protestante, cattolico, socialista e un più eterogeneo pilastro "generale" o liberale.

Le scuole divennero il meccanismo primario per la socializzazione all'interno della visione del mondo del proprio pilastro, assicurando la riproduzione del sistema di generazione in generazione. Ad esempio, un bambino cattolico frequentava una scuola cattolica, si iscriveva a una squadra sportiva cattolica, i suoi genitori leggevano un giornale cattolico e votavano per il partito cattolico.

Questa logica portò a una massiccia, cosiddetta pillarizzazione sociale.

Fu un bene o un male? Ragioniamoci.

Dal 1917, per i successivi cinquant'anni, il buono scuola olandese non fu uno strumento di mobilità sociale o di integrazione, ma piuttosto un meccanismo di frammentazione, che consentiva il consolidamento e la separazione dei gruppi sociali. La libertà di fondare e gestire scuole non ha dato vita a un mercato fluido di singole scuole in competizione (vedi Svezia o Cile), ma a pochi, grandi e monolitici blocchi educativi.

E poi, c’era un’altra questione da non sottovalutare. Non esisteva consenso nazionale su valori e norme da insegnare nelle scuole. Il programma poteva essere comune a tutti, ma gli obiettivi educativi più “morali” e “civici” venivano lasciati alle scuole all'interno dei rispettivi "pilastri".

D'altro canto, però, la pillarizzazione ha svolto un ruolo cruciale nell'emancipazione dei cattolici, dei protestanti ortodossi, delle donne e delle persone provenienti da contesti socio-economici inferiori. Fornendo loro istituzioni educative che rispecchiavano i loro valori e rafforzavano l'identità comunitaria, ha permesso a questi gruppi di partecipare pienamente alla vita pubblica.

Pillarizzazione in Olanda: Liberali, Socialisti, Cattolici e Protestanti.

La situazione, oggi.

Dagli Anni '70 in poi, la pillarizzazione inizia a dissolversi. Molte scuole cattoliche e protestanti continuano a esistere, ma solo nominalmente religiose, senza pratiche religiose quotidiane o insegnanti necessariamente appartenenti a quella fede.

Negli ultimi decenni, inoltre, vengono fatte numerose riforme e importanti interventi.

Il risultato? Un sistema che presenta sì alcune criticità, ma che nel complesso potremmo definire equilibrato.

Come funziona oggi?

Il sistema educativo olandese, oggi, è composto da scuole pubbliche (non religiose) e da scuole private o "speciali", che costituiscono circa due terzi di tutte le scuole del paese. Sono tipicamente basate su una confessione religiosa (cattolica, protestante, musulmana, ebraica, indù) o su una specifica filosofia pedagogica (Es. Freinet, Montessori, Steiner/Waldorf, Dalton, Jenaplan…).

Tutte queste scuole sono gratuite per qualsiasi famiglia olandese, come garantito dall'Articolo 23 della Costituzione.

Come funziona il finanziamento?

Lo Stato Olandese garantisce un finanziamento paritario per le scuole pubbliche e private dando loro, ogni anno, un budget unico per coprire i costi del personale e dei materiali e dotandole di una notevole autonomia su come spenderlo.

Il finanziamento per studente/studentessa non è uniforme. A partire dal 2006, è stato introdotto un sistema di ponderazione per fornire risorse aggiuntive alle scuole con un'alta concentrazione di studenti e studentesse provenienti da contesti svantaggiati, basata su criteri come il livello di istruzione dei genitori e il paese di origine della madre.

Il sistema olandese, oggi, non è un sistema di "voucher" puro: i genitori non ricevono un buono fisico da spendere; il finanziamento fluisce direttamente dal governo alla scuola scelta in base al numero di iscritti.

A differenza di un puro sistema di mercato, le scuole devono soddisfare ampi requisiti governativi per essere idonee al finanziamento, inclusi standard per le qualifiche degli insegnanti, le ore di lezione e gli esami nazionali. Questo lo rende un modello di decentralizzazione controllata, dove la fornitura è diversificata ma gli standard di qualità sono imposti e monitorati centralmente.

Lo Stato, inoltre, pone tre vincoli importanti:

Standard curricolari: le scuole devono seguire un curriculum fisso e condurre esami nazionali alla fine della scuola primaria e secondaria;
Obbligo No-Profit: a differenza di sistemi di voucher in altri paesi come la Svezia (dove si sono create delle multinazionali educative), le scuole olandesi sono governate da organi di governo privati senza scopo di lucro, finanziate dallo Stato e quindi soggette al diritto pubblico. Questo tema è cruciale;
Divieto di imporre rette aggiuntive (a differenza del Cile, dove questo ha causato un disastro sociale).

Nonostante ciò, alle scuole private viene concessa una certa autonomia sia didattica (possono decidere liberamente su materiali didattici e nominare insegnanti come meglio credono) sia di principi religiosi o ideologici, purché tali requisiti siano necessari per realizzare i loro principi e non siano discriminatori.

Chi controlla?

Tutto questo è controllato dall'Ispettorato dell'Istruzione olandese. Non impone un curriculum specifico, non mette becco su questioni di principio religioso o ideologico. Il suo compito è monitorare la qualità di tutte le scuole finanziate dallo Stato, bilanciando l'autonomia scolastica con la garanzia della qualità.

Se una scuola viene giudicata "inadeguata" o "molto debole", l'Ispettorato interviene e può emettere "ordini di recupero" al consiglio di amministrazione della scuola per garantire un rapido miglioramento. Nel caso di una nuova scuola privata che riceva una raccomandazione negativa, questa deve chiudere.

Fatto interessante, e non banale: la trasparenza pubblica. Tutti i rapporti dell'Ispettorato sono pubblicamente accessibili online, permettendo a chiunque di cercare i regimi di supervisione di tutte le scuole nei Paesi Bassi. Questo include il quadro ispettivo, spiegazioni dei punteggi sugli indicatori e il regime di supervisione assegnato.

A volte, però, l'Ispettorato decide anche il buono e il cattivo tempo facendo storcere il naso. Pensa a quello che è successo ad Agora Underground, il progetto della scuola Agora (di cui parlo in questo articolo) con l'obiettivo di aiutare studenti e studentesse a rischio di abbandono scolastico. Progetto chiuso, dichiarato "inadeguato". Si tratta pur sempre di figure ministeriali. Protocolli da seguire. Standard da garantire. L'individuo rischia di perdersi dietro a una struttura così rigida e verticale.

C'è un effetto boomerang: la segregazione scolastica

Per decenni, i risultati accademici sono stati di alto livello. Gli studenti e le studentesse olandesi si sono costantemente classificati ai vertici delle valutazioni internazionali come PISA (Programme for International Student Assessment) e TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study).

Tutto questo, però, a un prezzo.

La sfida contemporanea più significativa è la segregazione scolastica. La stessa libertà di scelta garantita dall'Articolo 23, che un tempo era la soluzione, è oggi diventata parte del problema. Combinata con la segregazione residenziale e le preferenze dei genitori, produce una distribuzione diseguale degli studenti e studentesse lungo linee socio-economiche ed etniche. Questo fenomeno ha portato alla creazione delle cosiddette "scuole nere", con un'alta concentrazione di studenti e studentesse di origine immigrata, e "scuole bianche", frequentate prevalentemente da studenti e studentesse olandesi autoctoni. Il livello di segregazione nelle scuole primarie olandesi è tra i più alti d'Europa.

Le dinamiche di scelta dei genitori aggravano questa tendenza. I genitori della classe media, spesso "bianchi", sono più strategici e informati nel navigare il sistema. A volte evitano attivamente le scuole di quartiere etnicamente miste, preferendo iscrivere i propri figli e figlie in scuole più omogenee, anche se più lontane da casa (un fenomeno noto come "white flight"). Al contrario, i genitori immigrati spesso dispongono di meno informazioni, meno risorse culturali per esercitare lo stesso livello di scelta strategica.

Interessante: ciò che era stato concepito per proteggere le minoranze religiose in una società omogenea oggi facilita la segregazione di classe ed etnica in una società multiculturale e diversificata.

Come risolvere questo problema? L'Olanda sta mettendo in atto diverse politiche: la centralizzazione delle procedure di ammissione; una migliore informazione per i genitori; la fusione di scuole e la localizzazione strategica di nuovi istituti.

Tuttavia, c'è un problema. O meglio: c'è IL problema, che è proprio lui, il tanto voluto Articolo 23 della Costituzione. In virtù del diritto costituzionale alla libera scelta della scuola e all'autonomia scolastica, i comuni non hanno il potere legale di imporre misure di desegregazione. Quindi, queste politiche si riducono a dipendere dalla cooperazione volontaria dei consigli di amministrazione delle scuole, che spesso è difficile ottenere.

Un effetto boomerang, non da poco. Al punto tale che si sta ragionando su aggiornare o riformare l'Articolo 23 per bilanciare meglio la libertà con i moderni obiettivi di equità e coesione sociale, in particolare nel contesto di una società multiculturale. Ben sappiamo, però, che cambiare la Costituzione non è cosa facile da realizzare.

Che lezione ci portiamo a casa?

L'esperienza olandese offre importanti insegnamenti sulla progettazione di sistemi di voucher o scelta scolastica. Ecco cosa ti propongo:

1. La supervisione statale è essenziale: il sistema olandese funziona perché combina libertà educativa con supervisione statale rigorosa. L'Ispettorato dell'Istruzione monitora la qualità, garantisce standard uniformi e può chiudere scuole inadeguate. Senza questa supervisione, come dimostrato dal Cile, i sistemi di voucher possono portare a problemi di qualità e a sfruttamento.

2. Il vincolo No-Profit è essenziale: l'esclusione delle scuole a scopo di lucro dal sistema olandese probabilmente previene alcune conseguenze negative osservate in Svezia, dove grandi corporazioni a scopo di lucro hanno sollevato preoccupazioni su qualità, concentrazione della proprietà e motivazioni. Tuttavia, il vincolo no-profit da solo non è sufficiente a prevenire la segregazione.

3. La parità di finanziamento è necessaria, ma non sufficiente: il finanziamento paritario tra scuole pubbliche e private crea un "campo di gioco equo", ma non garantisce automaticamente risultati equi. Il finanziamento pesato per studenti e studentesse svantaggiati è un passo importante, ma anche questo non è sufficiente senza interventi complementari per contrastare la segregazione.

4. Quasi sicuramente la libertà di scelta porta a un aumento della segregazione: quando i genitori possono scegliere liberamente le scuole e le scuole hanno autonomia nelle ammissioni, la tendenza naturale è verso la segregazione per classe socio-economica ed etnica. Questo non è un problema unico dei Paesi Bassi; è evidente anche in Svezia, Cile e, in misura minore, negli Stati Uniti (di cui presto parleremo). Affrontare questo problema richiede interventi politici attivi, come l'iscrizione centralizzata, regole di ammissione trasparenti e incentivi per le scuole a mantenere composizioni miste. Sempre che la Costituzione lo consenta.

5. Il contesto storico e culturale è cruciale: il sistema olandese si è sviluppato in un contesto specifico di conflitto religioso e pillarizzazione sociale. Ciò che funziona nei Paesi Bassi potrebbe non funzionare altrove senza adattamenti significativi.

6. I voucher non sono una panacea: sebbene il sistema olandese abbia molti elementi positivi, non è una soluzione perfetta a tutti i problemi educativi. Il voucher scolastico universale da solo non garantisce né alta qualità né equità. Questi obiettivi richiedono un insieme complesso di politiche complementari, inclusi standard nazionali, esami standardizzati, supervisione rigorosa, finanziamento adeguato ed equo, e interventi mirati per contrastare la segregazione.

Yeah!

Ce l’abbiamo fatta. Siamo arrivati alla fine. Ci vediamo presto, alla prossima avventura del voucher scuola.

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